CESU – UMSS
Todo en el Estado,
nada contra el Estado,
nada fuera del Estado.
(Benito Mussolini,
Discurso de la Ascensión , 26 de mayo de
1927)
Being physically located within the state has
decidedly enriched and deepened
my political and intellectual perspectives.
What I didn’t grasp and I think
other leftists don’t really understand very
well —and have not studied
very much—is the absolute importance of
controlling the state’s economic power
….Utilizing this power allows us to
significantly shape the Bolivia
(Alvaro Garcia Linera, 2010)
INTRODUCCION
Refiriéndose a las consignas que
movilizaron a la población durante la “guerra del gas”, Alison Spedding afirmaba
que estos en realidad tenían un "simple
nacionalismo escolar": "no
a la venta del gas a Chile", "gringo
Goni go home". Es cierto, las revueltas y grandes movilizaciones
sociales desde el 2000 han tenido, con matices más o menos de izquierda, este
sello nacionalista; defender el país, la nación, el estado y lo público estatal, frente a las potencias, el imperialismo, el
capital extranjero, ha sido el tenor común, la pauta que conecta a estas
masivas movilizaciones y acciones colectivas. Más aún, la tendencia dominante
respecto a los bienes comunes dentro los movimientos y organizaciones sociales
en el país ha sido la nacionalización entendida como recuperación por parte del
estado del control y dominio de estos recursos y sus servicios. Bolivia es un
país donde la presencia del estado ha estado ausente en regiones enteras, actividades
económicas y prácticas sociales, para la izquierda estadocéntrica boliviana,
construir el estado era el desafío mayor [2] y para ello tomar el poder estatal una
prioridad, como evidencia el texto de Álvaro García Linera en el epígrafe. Por
tanto, la estatalización de la gestión pública, de los bienes comunes y la
administración gubernamental se ha tornado en una demanda dominante de estos
movimientos y una guía para la acción. EL IP-MAS recogió este sentimiento en su
estrategia de poder y todos estos años de gobierno intenta convertirlo en
política pública.
Por otro lado,
la cooperación internacional, las corporaciones y los países capitalistas
industrializados, hoy difícilmente en “países en desarrollo” como Bolivia,
apostarían por implementar formas de mercantilización total del agua y sus
servicios[3], donde el sector privado tenga control
total del servicio, dado los fracasos en diversas regiones del mundo. Hoy la
opción priorizada son las asociaciones público privadas, absolutamente
compatibles con el funcionamiento de un estado fuerte que tenga dominio del
agua y sus servicios[4], como es la apuesta boliviana, fortalecer
el control estatal de la economía y desde ahí negociar la participación
privada. Más aún, la resolución de NNUU acerca del DDHH al agua, al encomendar
a los estados su aplicación, los obliga a tener un rol más protagónico en la
gestión del agua.
El presente
texto busca analizar el proceso de estatalización del agua en el país desde el
2000. Particularmente interesa el proceso de creación del ministerio del agua,
su reconstrucción permite visualizar la cooptación de las organizaciones
sociales del agua por parte de la administración estatal bajo el dominio del
IP-MAS; un movimiento cuya fortaleza había sido su autonomía frente al Estado,
ese momento bajo dominio neoliberal, es capturado, neutralizado y/o engullido
por la maquinaria estatal, destruyendo sus capacidades de acción colectiva
autónoma (Crespo, 2007).
He dicho que hasta Evo Morales el Estado casi no existía,
excepto para la represión brutal y la corrupción; el “proceso de cambio” está
orientado a construir y fortalecer un estado y todas sus acciones no están
fuera de este horizonte, y el agua no está ausente de ello. Esta es la
diferencia de Bolivia con países como Uruguay, donde existe una larga tradición
estatalista de la gestión pública, de un estado de bienestar, por tanto la
estatalización del agua y la estructuración de una burocracia hidráulica es un
sello de constitución identitaria.
La estatalización tiene varias aristas; en el presente
texto se analizan los rasgos centralistas de la política del agua, la
burocracia del agua que se ha organizado; asimismo se muestra la estatalización
del agua en el marco de la estrategia del “gran salto industrial” y el
capitalismo andino amazónico”, el proceso de cooptación del movimiento nacional
del agua, donde un mecanismo es la participación y control social; otro aspecto
tratado es la dependencia de la estatalización del agua de la cooperación
internacional; finalmente se analiza el caso de SEMAPA como ejemplo específico
de la estatalización y los problemas que involucra.
Existen temas que no han sido trabajados en este
documento, motivo de otro texto en curso: la compatibilidad de la
estatalización con la participación privada y la mercantilización del agua y
sus servicios; asimismo, los conceptos y discursos teóricos que soportan la
estatalización del agua, la importancia del DDHH al agua en la estatalización
así como sus límites para las luchas sociales del agua, los bienes comunes y
los sistemas comunitarios de gestión del agua; tampoco esta profundizados las
resistencias y luchas sociales por el agua y defensa de prácticas
comunitaristas y autónomas de este bien común, frente al proceso de
estatalización.
Los argumentos desarrollados están basados en la
experiencia del autor como investigador, activista del agua y miembro del
equipo técnico de la
Coordinadora del agua, desde el 2000, en una suerte de
etnografía del poder estatal del agua.
Una de
las transformaciones del proceso político actual en relación al proceso
neoliberal previo en la política del agua y sus servicios, es que el gobierno
de Evo Morales busca “estatalizar” la gestión del agua y sus
servicios, fortaleciendo
un enfoque estadocentrico (Bakker, 2009;
Crespo, 2010), por tanto un modelo público estatal. A diferencia del periodo
neoliberal, donde el marco legal e institucional ambiental facilitaba la
participación privada en las actividades económicas, hoy asistimos a un nuevo
protagonismo estatal, buscando regular, conservar, proteger, gestionar,
planificar, pero también aprovechando directamente el patrimonio natural. Veamos
algunos rasgos del proceso de estatalización al que estamos asistiendo.
1.
Estatalización de agua para el “capitalismo andino amazónico” y el “gran salto
industrial”.
El
estadocentrismo del agua es una estrategia que busca el
control estatal de este bien común y sus servicios, considerado recurso
estratégico[5] y constituye el
soporte de la estrategia del “gran salto industrial”, desarrollado en sus
alcances en el programa de gobierno del actual gobierno (MAS-IPSP, 2010).
"El Gran Salto Industrial" es una nueva matriz
productiva basada en “un gran plan industrializador en las áreas de hidrocarburos,
minerales, alimentos, producción de medicamentos, textiles y, en general, toda
aquella actividad que produzca valor agregado” (MAS-IPSP, 2010:73-74).
Constituye una apuesta de “industrialización a gran escala” de los RRNN que
involucra “socios estratégicos pero bajo el principio del control estatal”
(MAS-IPSP, 2010:74), esperando en que genere valor agregado, empleo y mayores
recursos económicos para atender las demandas de los sectores menos
favorecidos…” (MAS-IPSP, 2010:74) es decir, el viejo principio cepalino del
“chorreo”, “recargado” y adaptado a los tiempos de Evo Morales: confiar en que
el crecimiento económico producto de la industrialización generará tanto
beneficio económico que llegará a los pobres.
Para ello, el gobierno boliviano ha planificado
incrementar sustancialmente la inversión pública, proceso que en realidad ha
comenzado: entre 1987 –
2005 la inversión promedio fue $us
497 millones, mientras que entre 2006
– 2009 alcanzó a $us 1.169 millones (Arce, 2010). Una proyección de las
orientaciones de la inversión pública hasta el 2015, muestra lo siguiente:
PROYECTOS DE
INVERSION POR SECTOR ECONOMICO
2010-2015
(En millones de
$US)
Fuente: Arce, 2010
La
inversión pública para el “gran salto industrial prioriza los sectores de minería,
hidrocarburos, eléctrico –particularmente hidroenergía-, transporte –lease
carreteras, todas ellas involucran sobre explotación de recursos hídricos en
volúmenes inmensos[6];
por otro lado, apenas 1.2% para agua y saneamiento y 0.3% en riego y presas
muestran la escasa importancia brindada a inversiones directamente relacionadas
con la seguridad alimentaria y calidad de vida de la población.
La apuesta de este nacionalismo industrialista está
relacionado con otro aspecto del proceso Evo Morales: promover el capitalismo
andino-amazónico.
El capitalismo andino amazónico es el concepto que
articula lo comunal con lo liberal, “una
articulación entre las formas modernas (capitalistas) y tradicionales de la
economía (comunitario-microempresariales), con el Estado como artífice del
potenciamiento de estas últimas mediante transferencia de tecnología y recursos”
(Stefanoni, 2008: 19), “…un Estado
fuerte, que regule la expansión de la economía industrial, extraiga sus
excedentes y los transfiera al ámbito comunitario para potenciar formas de
autoorganización y de desarrollo mercantil propiamente andino y amazónico"
(García Linera, 2006:1) como mecanismo temporal y transitorio hacia la
construcción del socialismo, coagulado hoy en el estado plurinacional.
Los actores principales del capitalismo andino amazónico
con el gobierno de Evo Morales son: cocaleros, regantes, cooperativas mineras,
transportistas, comerciantes/contrabandistas, interculturales (ex
colonizadores). Cuál es el patrón común de estos?
—
Organizaciones corporativas con alta capacidad
de influencia en las altas esferas de gobierno, particularmente el presidente,
del cual obtienen beneficios y ventajas para el sector[7];
Los cocaleros se han beneficiado con la expulsión de la DEA , por tanto la flexibilización
de controles por narcotráfico y la titulación individual. Los regantes se han
beneficiado con la ley riego y reglamentos, aunque aprobada el 2004, asimismo reglamentos
e instituciones del sector fueron implementadas en el periodo y les ha
permitido mantener sus sistemas de riego. Los programas Evo Cumple, Mi Agua,
les beneficia por ser proyectos de
inversión donde se "flexibilizan" normas vigentes; finalmente existen
mercados de agua camuflados, donde el estado no interviene; tenían cuota de
poder en el ministerio del agua hasta que el líder máximo de los regantes cayó
en desgracia frente al líder máximo. Los cooperativistas mineros se han
beneficiado de precios internacionales, el gobierno les ha flexibilizado normas
para sus actividades y tiene cuotas de poder en el ministerio de minería. El
transporte se ha beneficiado con el combustible subsidiado, normas y leyes como
las que legalizan autos indocumentados; en general se promueve una cultura del
automóvil (Crespo, 2008) convertido en símbolo del capitalismo andino
amazónico. El comercio informal, particularmente ligado al contrabando se ha
fortalecido, acelerado por migración rural que ve en una opción laboral
inmediata. El gobierno se negó a realizar una reforma agraria que afecte las
tierras ociosas de haciendas y la agroindustria de exportación, pero los
colonizadores/interculturales están recibiendo extensas zonas de tierra
fiscales, incluyendo territorios indígenas y áreas protegidas.
—
Son sectores sociales que articulan las
prácticas y formas autónomas basadas en principios de reciprocidad y apoyo
mutuo con un fin individualista. Por ejemplo, los usos y costumbres del agua,
es decir aquellas normas y prácticas de organización y cohesión del sistema de
riego, consensuadas y/o aceptadas por los miembros del grupo, basadas en la
colaboración, reciprocidad, bien común, coexisten con una economía campesina
parcelaria, individualista, altamente mercantilizada. En general los sectores
sociales mencionados están altamente articulados al mercado capitalista,
incluyendo global, o están orientados a ello en sus actividades. Desde el
circuito coca-cocaína articulado al mercado mundial del narcotráfico, la
pequeña o mediana agricultura de exportación o de alto valor agregado, la
exportación de la minería cooperativizada,
los circuitos y redes mercantiles del comercio y transporte boliviano, con
rutas conectadas o parte del capitalismo global. Suelen tener mano de obra
barata, cadenas de explotación contratos sin ningún derecho laboral, como en el
caso de cooperativas mineras y sectores cocaleros. Se benefician de la
explotación de los comunes, estructurando una suerte de capitalismo de pequeños
propietarios de origen indígena.
—
Tienen una tecnología que provoca impactos
ambientales de pequeña escala, pero que tienen un efecto sinérgico y masivo, no
asumidos por estos sectores. La micro deforestación masiva por la colonización
de nuevas regiones y habilitación de cocales; el uso masivo de agroquímicos en
cultivos de coca y productos agropecuarios de alto valor agregado, químicos
utilizados en la producción de cocaína; la contaminación atmosférica de las
ciudades por el transporte (en Cochabamba llega al 80 % como fuente de
contaminación -Crespo, 2008), o los impactos irreversibles de la contaminación
minera en las cuencas, no solo corporativa sino también de las cooperativas.
·
La distinción Indio alzado, indio permitido (Albo, 2008) puede aplicarse también a la
relación actual del movimiento indígena boliviano con el gobierno (Crespo,
2009), mucho más después del TIPNIS. Los primeros, son los seis sectores
mencionados, o sus liderazgos, articulados totalmente al proceso, protegidos
por el gobierno, articulados en torno a la CONALCAM , como organización oficialista, toda su
acción colectivas es hacia una política de demanda, exigiendo -y por tanto
dependiendo de él- al Estado el cumplimiento o aplicación de sus “derechos”
(Day, 2005)[8].
Mientras que los segundos son las comunidades y organizaciones indígenas en una
posición más autónoma frente a la administración de Evo Morales, como la CIDOB Y LA CONAMAQ , que están
defendiendo los comunes, en resistencia frente a las mega-infraestructuras,
industrias extractivas y de producción de energía; hablando con lenguaje de
derechos, pero buscando fortalecer su autonomía, más próximos por tanto a una
política de acto (Idem, 2005); son condenados y definidos por el gobierno como
enemigos, aliados del imperialismo, financiados por ONGs, la CIA , y hasta NNUU.
·
Tienen origen campesino/indígena, por tanto han
sufrido el peso del estado racista boliviano y las elites dominantes criollo
mestizas, aunque también sectores cholo/mestizos forman parte del sector. Hoy se habla de una burguesía aymara,
por ejemplo, pero en una sociedad racista como la boliviana, aun estos sectores
son racializadas sus relaciones. Asimismo, en la medida que el racismo en una
relación de dominación que atraviesa el cuerpo social, estos sectores
discriminan a sectores indígenas de comunidad particularmente de tierras bajas,
estructurándose un entramado jerárquico de dominación racista. Una visión
civilizatoria altamente racialziada circula en el imaginario colectivo de estos
sectores como emergió en el conflicto del TIPNIS; El dirigente campesino Roberto Coraite, Secretario
ejecutivo de la oficialista Confederación Única de Trabajadores Campesinos
(CSUTCB), dijo: “Hay que diferenciar cuál
da más beneficio a nuestros hermanos del territorio (indígena), la carretera o
mantenerse en la clandestinidad, mantenerse como indigentes, mantenerlos como
salvajes por decir, cuál es lo más importante, yo creo que esas diferencias hay
que admitirlas, si la carretera (se construye) va llegar posiblemente educación
de manera inmediata, si la carretera (se construye) va a llegar asistencia en
salud”, 6/IX/2011.
—
Tienen estructuras organizativas caudillistas,
particularmente en los liderazgos regionales y nacionales. En general existe
poca rotación de cargos, estructurándose verdaderas burocracias sindicales[9];
se hallan conectadas directamente con el presidente Evo o sus funcionarios del
entorno. Este es un rasgo de las estructuras caudillistas: los procesos
dependen de la relación que se tenga con el jefe mayor. Actualmente son
sectores con alto nivel de autonomía para negociar con el estado, desarrollar
sus actividades, para definir sus interacciones y redes, sus formas
organizativas y administración de justicia. Las organizaciones sociales tienen
capacidad de imponer, negociar, medidas que los beneficien o detener propuestas
que podrían afectarles, aunque el límite es el presidente y su entorno; los
regantes han logrado un marco jurídico que protege sus sistemas de riego, pero
más importante, el acceso a fuentes a través de los registros, tienen mayoría
en el directorio del SENARI y han formado parte de la definición de políticas
de riego; pero, cuando su líder máximo contradijo decisiones del IP-MAS, desde
el mismo gobierno se implementó una contraofensiva hasta organizar una
federación de regantes paralela en Cochabamba, posesionada por el mismo
vicepresidente, y hacerlo renunciar como director nacional del SENARI.
—
Crecientes niveles de diferenciación
socioeconómica al interior. En los últimos años ha emergido una elite
económica, de origen indígena chola, con mayor poder económico, diferenciado
del resto, particularmente sectores pobres, frecuentemente sometidos a la
explotación económica y servidumbre política de los anteriores. Los seis
sectores mencionados no son sectores homogéneos; entre los regantes, por
ejemplo, hay quienes poseen más tierra que otros, acumulan más mitas o “derechos”
de agua, producen productos de alto valor agregado y requieren mayor capital, y
contratan a otros agricultores de la zona. Entre los cocaleros hay los que
tiene más catos de coca, están más ligados a la economía clandestina. Por
tanto, hoy se puede hablar de ricos y pobres en este capitalismo de pequeños
productores, definidos por el tamaño, escala de la explotación,
aprovechamiento, producción del recurso, servicio o bien. Generalmente estas
elites se convierten en dirigentes o representantes de las organizaciones
sociales corporativas que las representan.
Los sectores que se habían beneficiado con el estado
neoliberal, particularmente hidrocarburos, gran y mediana minería privada
agroindustria han logrado adecuarse a las nuevas condiciones políticas, siguen
haciendo buenos negocios en el país (Manifiesto, 2011); datos actuales sitúan
la concentración del valor de la producción agrícola en la agropecuaria
empresarial en el 82% (Rivera y Arispe, 2011). Asistimos a un periodo donde el actor
fundamental continúan siendo las corporaciones, el capital transnacional, con
quienes el gobierno está implementando "el gran salto industrial",
pero coexiste con el capitalismo de los pequeños propietarios de origen
indígena, esta es la novedad del proceso, y es en ese contexto que se estructura
el proceso de estatalización del agua en el país.
2.
Centralización de las decisiones
Uno de los rasgos de la política de estatalización
del agua es su carácter centralista. En la cuenta larga del estado boliviano,
el centralismo de sus instituciones estatales y su sistema de toma de
decisiones es una marca más del estado colonial y republicano; su
administración opera bajo una cadena de mando altamente jerárquica y
autoritaria que termina en el presidente, quien da el visto bueno previo a toda
decisión previa de sus ministerios; en realidad, históricamente han sido en las
oficinas del presidente, quien junto a un entorno de asesores cercanos (estos
pueden externos o ser al mismo tiempo ministros o funcionarios de estado) definen
la política pública, en función a la coyuntura política e intereses específicos
de los poderes dominantes en el país y los propios de los miembros del gobierno
de turno. Cuanto pueden influir otros sectores sociales sobre las cadenas de
mando, particularmente sobre este “grupo chico” y el mismo presidente dependerá
que sus demandas sean canalizadas. A mayor conexión con las redes del poder
estatal, mayor posibilidad que la demanda o necesidad sea satisfecha; de esta
manera se genera una práctica clientelista en la relación de la sociedad con la
cadena de mando. Así ha funcionado el estado boliviano desde su creación, y el
gobierno de Evo Morales no es una excepción, por el contrario, en este gobierno
se han profundizado las pulsiones más centralistas del estado, alimentado por
cierto espíritu caudillista, de “culto a la personalidad” que ha surgido en el
liderazgo de Evo Morales (Laserna, 2007).
El componente agua del programa, incluyendo
la creación del ministerio del agua del MAS fue elaborado por un equipo de
confianza de Evo, conformado por miembros del equipo técnico de la Coordinadora del Agua
y los regantes. Asimismo, la elección del ministro de agua fue decidida por
Evo, a pesar y contra el pedido de las organizaciones y liderazgos sociales del
agua que apoyaban a René Orellana. En este primer momento, para Morales era más
importante la figura simbólica de Abel Mamani como líder social de la
emblemática ciudad de El Alto durante la guerra del gas y luchador del agua
contra la Suez y
su concesión en Aguas del Illimani. De esta manera, durante el primer momento
del ministerio del agua se estructuró un equipo de trabajo que equilibraba la
imagen simbólica del luchador social del agua contra una corporación
multinacional del sector y por otro un equipo asesor, René Orellana, Juan
Carlos Alurralde, Pablo Solón, Cecilia Chacón, quienes construyeron el discurso
boliviano del agua, centrado fundamentalmente en la visión de la madre tierra
como un ser vivo[10],
el DDHH al agua[11].
Uno de los orígenes de haber convertido a Evo Morales en figura emblemática de
los ambientalistas y activistas del agua del mundo está en este discurso.
Cuando Mamani no era más útil, puso a René Orellana como ministro, el
“técnico”, quien negoció el financiamiento para el sector, proceso continuado
por posteriores ministros.
Hoy, toda decisión sobre el agua pasa por el
visto bueno del presidente, más aún, el agua se ha convertido en el dispositivo
de comunicación con la gente utilizado por Evo, a través de los programas “Mi
Agua” y antes “Evo Cumple”. Así, la planificación en el sector está sometida a
las decisiones coyunturales del presidente antes que a una visión de largo
plazo.
Otra muestra de la centralidad estatal del agua se
halla en las definiciones de la
CPEP ; se halla entre los RRNN considerados “estratégico y de interés público para el
desarrollo del país” (art 348), es de “de
propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo
boliviano, y corresponderá al Estado su administración en función del interés colectivo”
(art. 349).[12]
En este marco, el DDHH al agua y los servicios básicos ha sido
constitucionalizado (art 16, 20), por tanto se convierte en una responsabilidad
estatal su provisión (art 20, 373.I)[13].
3. Hacia una burocracia hídrica:
el ministerio del agua
Como parte del fortalecimiento de las competencias
estatales en el sector, el proceso de estructuración del ministerio del agua ha
sido el medio por el cual se está fortaleciendo una burocracia hidráulica[14]. El
ministerio del agua surgió producto del acuerdo previo a las elecciones del
2005 que estableció Evo Morales con representantes del movimiento nacional del
agua, ese momento organizados en una coordinadora nacional del agua, donde
participaban las FEJUVEs de El Alto y Oruro, la Coordinadora de Cochabamba,
las cooperativas de Santa Cruz, el CODERIP, ASICASUD, además de los regantes,
organizados en la
ANARESCAPyS. Detrás de este acuerdo estaba el equipo asesor,
arriba mencionado, la llamada mesa técnica del agua (Antezana y Crespo, 2010)
quienes fueron fundamentales en la organización del ministerio, y luego se
convertirán en funcionarios de estado. Los representantes sociales y su equipo
técnico pusieron como condición de apoyo la creación del ministerio, pues
consideraban que a través de esta instancia se podían realizar todos los
cambios necesarios en la gestión del agua.
Cuando
estructuraba su programa, el líder del MAS tenía claro que la política pública
del agua del futuro gobierno para el sector agua involucraba aplicar las
diversas agendas del también diverso movimiento del agua boliviano, expresado
por ejemplo en la incorporación de representantes regantes dentro el gobierno;
de hecho, el componente agua del programa del MAS fue elaborado por miembros
que trabajaban como asesores de las organizaciones sociales del agua. Es decir,
Evo Morales atrajo bajo su influencia al movimiento nacional del agua, y es en
ese contexto donde se crea el ministerio del agua.
La idea de crear
un ministerio del agua fue de los liderazgos de las organizaciones sociales del
sector[15]
y sus intelectuales orgánicos, no del MAS; para la mayoría de ellos el gobierno
de Evo Morales abría la posibilidad de implementar la agenda del agua, desde
sus intereses; proviniendo de la izquierda estadocentrica boliviana, el proceso
abierto por Evo Morales era una oportunidad para la recuperación del control
estatal del agua. De ahí que varios representantes sociales, asesores, se
articularan rápidamente a la flamante burocracia estatal del agua boliviana[16].
Desde un inicio
hubo una disputa hegemónica por el ministerio entre la FEJUVE El Alto y los
regantes, estructurados alrededor de la ANARESCAPyS , cada uno con su curriculum de luchas
sociales por el agua, en el caso de los regantes totalmente comprometidos con
el Instrumento Político desde su inicio. Al final la FEJUVE El alto hizo su
acuerdo con el presidente, traducido en la posesión de Abel Mamani como ministro[17],
los regantes aceptaron el vice ministerio de riego, además de tener un aliado
en René Orellana, viceministro de servicios básicos;[18]
mientras que en la
Coordinadora Nacional del Agua se dejó que cada organización
decidiera autónomamente que hacer, de esa manera la mayoría de los líderes y
representantes de organizaciones como CODERIP, FEJUVE El Alto, las Cooperativas
de Santa Cruz accedieron a puestos en el ministerio del agua y otras
instituciones del sector, como la
FUNDASAB , o el SENARI con los regantes.
En la decisión de
ingresar al gobierno se debe mencionar el soporte fundamental de parte del
equipo de asesores; este grupo consideraba que ingresar al gobierno era la
garantía para cumplir las demandas del movimiento nacional del agua e influir
en las políticas de agua de Evo Morales. De esa manera, profesionales de este
equipo técnico fueron nominados autoridades, asesores o consultores: de
10 profesionales técnicos, que trabajaron con las organizaciones sociales del
agua desde la revuelta cochabambina, 8 participaron del gobierno, sea en cargos
ministeriales, parlamentarios, asesoramiento, y solo 2 son independientes del
proceso; más aún, ha permitido que algunos de estos constituyan una ONG, que se
ha convertido en el operador y asesor del ministerio del agua, desde donde se han
producido varias de las reformas para el sector. (Crespo, 2007:11).
Estando claro por
donde iba la agenda del agua, Evo dio libertad a los intelectuales y asesores
del agua y las organizaciones sociales del agua para organizar el ministerio,
hecho que permitió cierta autonomía inicial frente al aparato partidario del
MAS, que pretendían que sean militantes lo que asuman cargos en el ministerio.
como resultado, los nombres de los viceministros y directores salieron de estas
discusiones, excepto en uno, donde se impuso la cuota partidaria.
4. Cooptación
Existen dos mecanismos de cooptación observados en el movimiento nacional del agua, aunque aplicables al conjunto de organizaciones sociales
1. Otorgarles cargos públicos. Sean estos ministeriales,
municipales, varios líderes sociales del agua se han articulado en su momento a
la burocracia hidráulica del estado boliviano.
El fortalecimiento de las competencias estatales en
relación al estado está muy visible con la creación del ministerio del agua,
considerado un emblema de éxito de los movimientos, organizaciones sociales,
activistas y ONGs relacionadas con el agua. En general, existe un consenso
manufacturado entre estas organizaciones la afirmación que la creación del
ministerio es una de las conquistas del “proceso de cambio”, pues ha permitido
que estas organizaciones, que habían luchado heroicamente contra la
privatización y mercantilización del agua, que demandaban derecho humano al
agua, se articulen directamente a la gestión gubernamental y puedan canalizar
directamente sus demandas.
Por el
contrario, el mecanismo por excelencia para cooptar al movimiento ha sido otorgarles
cargos públicos. Veamos el destino de los principales actores del acuerdo con Evo
Morales
-
Abel Mamani. Presidente FEJUVE El Alto. Fue primer
ministro del agua
-
Omar Fernández. Presidente de la FEDECOR y luego de la ANARESCAPyS. Fue
director ejecutivo del SENARI
-
Esteban Llanos. Secretario ejecutivo del CODERIP.
Fue asesor del ministerio
-
Julián Ibarra. Asespr FEDECASS. Director Nacional
de Agua y saneamiento
Con la nominación de Mamani como primer ministro
del agua, mientras los regantes se quedaban con el vice ministerio de riego,
expresaba la inicial hegemonía que tuvo la FEJUVE El Alto compartida con los regantes y
alguna otra organización social. Con el ascenso de René Orellana, este dominio
se desplazó a los regantes, que paulatinamente se fue debilitando a medida que
su líder Omar Fernández se alejaba del gobierno. La actual ministra de medio
ambiente y agua, Mabel Monje, es cuota de El Alto, sector dominante en el
ministerio nuevamente, mientras que el vice ministerio de riego esta un hombre
formado por la PROAGRO-GIZ -(EX
GTZ) y de confianza de la cooperación.
2. Manejo jerárquico de las diferencias en los proyectos.
Las organizaciones sociales funcionales al proceso, que cumplen los mandatos de
la CONALCAM
u organizaciones nacionales oficialistas, son beneficiarias de proyectos y
beneficios para el sector. Una de las razones de la crisis actual de
ASICASUR-EPSAS –ex ASICASUD- (Crespo, 2010) es que aunque apoyan al proceso
nunca fueron una organización funcional confiable al IP-MAS, por ello el
gobierno central ejecuta proyectos de agua y alcantarillado vía OTBs,
instituciones funcionalizadas a la administración estatal, cuando esta era una
tarea originalmente de ASICASUR-EPSAS. El indio permitido es el sujeto que se
beneficia de los programas de inversión pública “Evo Cumple o “Mi Agua”.
De esta manera el movimiento del agua en Bolivia ha sido
neutralizado en su capacidad de acción autónoma, más bien legitimando políticas
de gobierno. Un efecto de la cooptación del MNA y su articulación al proyecto
hegemónico-estatal del MNA, es que ha perdido la solidaridad como eje de su
acción colectiva, y ha sido sustituida por una competencia entre las diversas
organizaciones sociales del sector, por capturar cuotas de poder dentro el
gobierno, donde el cálculo político ha subordinado el mutualismo y la
reciprocidad a intereses de los liderazgos o sus sectores. Por lo demás, la
experiencia del MNA continúa una larga historia de control y disciplinamiento
de movimientos sociales, por parte del Estado boliviano: la COB durante la primera gestión
del MNR, el pacto militar campesino durante las dictaduras militares. (Crespo,
2007).
Hoy el movimiento nacional del agua está fragmentado y
dividido. Organizaciones que liderizaron luchas por el agua como la FEDECASS , FEJUVE Oruro,
FEJUVE El Alto, están neutralizadas para cuestionar la política de agua, debido
a sus vínculos con el gobierno; otros como la Coordinadora , el
CODERIP, ya no existen y hay algunas como la ASICASUD en el dilema de
reiventarse como organización social oficialista o desaparecer.
5. Participación y control social
Qué medidas propone el texto constitucional para
enfrentar la corrupción? Además de la
transparencia como valor que sustenta al Estado (Art. 8), se promueve mayor participación social.
Consolidando el proceso iniciado por la Ley de Participación Popular,
se establece la participación como uno de los valores que sustenta el
funcionamiento del Estado (Art. 8. Inc. II), es un principio del ordenamiento
territorial y del sistema de descentralización y autonomías (Art. 271) se
reconoce la participación como un derecho (Art. 26), además del derecho a la consulta (Art. 30,
inc. 15)[19],
y se institucionaliza la participación ciudadana, esta vez en forma
generalizada y en diversas escalas (título VI de la II Parte )[20].
Y la gestión de los
recursos naturales y el medio ambiente siguen la misma tendencia (Art. 341,
351)[21].
Específicamente, la participación y control social se plantea para el sector
agua (Art. 374. Inc. I), bajo el enfoque del modelo SEMAPA de participación y control social.
El
modelo SEMAPA hace referencia a un sistema de participación ciudadana, efecto
de la guerra del agua de Cochabamba, por el cual representantes ciudadanos
(llamados directores ciudadanos) son
elegidos anualmente, por voto secreto, y constituyen mayoría en el directorio
de la empresa.
Existen
varias experiencias de participación y control social de las organizaciones
sociales en la gestión estatal, desde el control obrero durante el MNR, pasando
por la cogestión obrera mayoritaria en el sector minero durante el gobierno de la Unidad Democrática
y Popular -UDP (Escobar, 1984), hasta los directores ciudadanos de SEMAPA
(Crespo, 2006b). El elemento común a todas estas es que, los representantes de
estas organizaciones son rápidamente cooptados por la estructura de corrupción
de la institución pública, expresado en prácticas que van desde la aceptación
de coimas y/o diezmos, pasando por el clientelismo político, el padrinazgo,
hasta la instrumentalización para fines personales o de grupo. El segundo
elemento común es que estos representantes, hayan o no sido elegidos por
mecanismos de democracia directa o representativa, no rinden cuentas ante sus
bases o electores, pero tampoco socializan la información sobre el objeto de
sus actividades, es decir no son transparentes. El tercer elemento común es que
las organizaciones sociales que sustentan, promueven u operan esta
participación y control social, lo hacen bajo estructuras organizativas autoritarias
y caudillistas, no democráticas (Crespo, 2007), expresión de la crisis por la
que atraviesan; por tanto, la institucionalización de la participación social
como parte de la gestión pública y el funcionamiento del Estado reproduce, en
escala ampliada, los efectos perversos de las experiencias de participación y
control social ya mencionadas. Definitivamente, no se puede construir la
sociedad de la libertad con medios autoritarios (Gordon, 2005), y mientras las
organizaciones y movimientos sociales, hoy cooptadas por el gobierno (Crespo,
2007), no desarrollen prácticas autónomas y
democráticas, la instrumentalización de la participación social continuará, a
pesar del DDHH al agua.
En el primer momento del funcionamiento del ministerio
del agua, se habló mucho de la participación y control social, pero se hizo
poco, y paulatinamente fue perdiendo fuerza. El primer traspié fue el Consejo
Técnico Social (CTS) implementado durante la gestión de Abel Mamani, instancia donde
participaban representantes del movimiento nacional del agua y hasta asesores
del sector. Desde el inicio fue un espacio de disputa hegemónica entre los
regantes y la FEJUVE El
Alto, por otro lado, no hubo acuerdo sobre el alcance de esta instancia, más
aún, los funcionarios ministeriales se dieron cuenta que incorporar a la
representación de las organizaciones sociales del agua en la gestión
ministerial suponía aceptar voces disidentes que empezaron a surgir en su seno.
Luego de unas cuantas reuniones el CTS desapareció.
Con la salida de AISA-Suez en las ciudades de La Paz y El Alto el año 2005 se
puso en discusión el nuevo modelo de empresa; el ministro de entonces, René
Orellana no quería repetir la experiencia de SEMAPA y promovió un sistema de
participación social indirecta, a través instancias asamblearias, pero sin
representación en el directorio de la empresa paceña, ahora denominada EPSAS. Actualmente
no existe empresa pública de agua que tenga un sistema de participación y
control social funcionando con los alcances que se discutía durante la guerra
del agua cochabambina: ser parte de las decisiones estratégicas sobre el acceso
y uso al agua y sus servicios y fiscalizar su gestión.
6. Financiamiento
y dependencia de la cooperación internacional
La estatalización del agua y sus servicios en Bolivia tiene
dos fuentes de financiamiento principales, créditos y donaciones; el gobierno
de Evo Morales no ha modificado tal tendencia. Hay condiciones generales ineludibles
de la cooperación que el gobierno se ha adecuado para acceder créditos de la
cooperación:
-
Institucionalidad del sector, referido al
funcionamiento del ministerio del agua y sus instituciones creadas como
entidades centralizadas de la gestión del agua y sus servicios.
-
Regulación y reglas claras; una regulación
alrededor de instituciones paraestatales como el SENASBA en agua y saneamiento
y SENARI para el riego
-
Derechos de agua asignados; se cuenta con una
ley basada en los derechos que permite otorgar derechos de acceso y uso, en el
caso del riego casi en propiedad.
-
Corporatización de las empresas públicas. Empresas
publicas como SAGUAPAC, que opera con criterios de empresa privada, son
considerados modelos, proceso que se pretende implantar en las empresas
públicas: terciarización de aspectos del servicio, crear unidades con visión de
mercado con un tratamiento salarial diferente, criterios económicos antes que
sociales y ambientales de “bench marking”, menos participación y control social[22].
El 2006, el vice-ministerio de servicios básicos afirmaba
que 7 de 10 $US de inversión venía de la cooperación internacional, enfatizando
por tanto la necesidad de negociar con ella. Dentro este argumento, el Plan
Nacional de Desarrollo del gobierno de Evo Morales propuso para el periodo
2006-2010, la ejecución de aproximadamente $US 528 millones en programas y
proyectos de pre inversión e inversión en el sector, “para el desarrollo de infraestructura para incrementar la cobertura de
los servicios de agua potable y saneamiento, hasta un 78 por ciento en agua
potable y en saneamiento hasta un 60 por ciento” (PND, 2006: 78). Las
inversiones serían ejecutadas con fondos “captados
de donaciones y créditos, conformando una bolsa de fondos para pre inversión e
inversión” (ídem).
El 2010, la situación no se modificó. El presupuesto
aprobado en el sector agua y sus
servicios fue 350’168.761,1 Bs, de los cuales el 84 %, (295’209.289,66 Bs),
provenían de fuentes externas y apenas el 16 % (54’959.471,42 Bs), con fondos
propios. El origen de los fondos externos era la UE (66’375.698 Bs), el BID (66’374.297 Bs), una
canasta intergubernamental (65’461.295,53 Bs.) y Holanda (30’459.981,69 Bs.)
evidenciando que la tendencia a depender de la cooperación internacional se ha
mantenido en estos años de proceso de cambio. (Ministerio de medio ambiente y
agua, 2010)
Por otro
lado, la implementación de una serie de leyes y normas orientadas a promover la
transparencia, reducir la corrupción en la gestión pública, como la ley Marcelo
Quiroga Santa Cruz, la ley financial, que no solo incrementan los procesos y
procedimientos financiero administrativos, sino que ha provocado que los
funcionarios públicos no quieran firmar nada, sin antes no estar seguros que no
serán susceptible a futuros procesos, provocado que el sistema de toma de
decisiones en el sector se torne más lento. En ese ambiente la ejecución
presupuestaria es baja; la ejecución del gobierno departamental de Cochabamba
el 2011 fue menor al 60%, solo para dar un ejemplo.
Debido a
la lentitud y burocracia de la inversión pública, el gobierno de Evo Morales ha
introducido una modalidad que reduce los pasos y agiliza los desembolsos. De
esta manera, hoy se puede hablar de dos tipos de inversión pública, aplicable
también al sector agua
-
la
inversión burocrática, “lenta” que sigue las normas y procedimientos. Parte de
la inversión proveniente de la cooperación internacional siguen estos procesos
generalmente.
-
La
inversión “rápida”, que “bypassea” –evita- varias normas y procedimientos.
Proveniente también de créditos y donaciones –inicialmente Venezuela hoy de
agencias de cooperación como la
CAF , está concentrado principalmente en los programas “Evo
Cumple” y a partir de este año “Mi Agua”, ambas para riego y agua potable,
inversiones relacionadas directamente con la política de comunicación directa
del presidente con la población, pues es el presidente quien inaugura tales
obras. Estos proyectos son “llave en mano” no son licitados, sino por
invitación directa, por tanto se reducen evaluaciones financieras y técnicas.
Al carecer de mecanismos adecuados de seguimiento y evaluación, estos proyectos
tienen serias denuncias de corrupción y mala calidad de las obras. En general
estas obras no forman parte de la planificación del sector, sino que son
elaborados con criterios político-partidarios. De esta manera, los proyectos de
agua de Evo Cumple y mi Agua no forman parte de la planificación del sector
–plan nacional de saneamiento básico o plan nacional de riego-, sino que están
relacionadas a necesidades de la coyuntura.
SEMAPA es la empresa pública descentralizada del gobierno
municipal de Cercado-Cochabamba. Como se sabe, una de las razones para la
guerra del agua del 2000 fue la defensa de la empresa pública del agua frente a
la concesión privada realizada por el gobierno del Gral. Banzer (Crespo,
Fernández, Peredo, 2003); al mismo tiempo, existía un profundo descontento de
la población con la empresa respecto a la calidad del servicio y su escasa
capacidad para atender a los sectores populares de la ciudad, particularmente
la zona sur. Por tanto cuando esta fue recuperada la primera discusión en la Coordinadora del agua
fue cuál sería su rol en la reestructuración; Gabriel Herbas, uno de sus
voceros por ejemplo, afirmaba que no debían involucrarse para no legitimar y
salvar al gobierno de Banzer, y limitarse a realizar control social, mientras
otros apoyaban un rol más protagónico. Al final se decidió por una posición
intermedia; Julio Alvarado, miembro de la Coordinadora fue
nominado gerente, se organizó un comité para la reestructuración, donde
sobresalían Raquel Gutiérrez (asesora de miembros de la Coordinadora ),
Osvaldo Pareja (Comité por la defensa del Agua y la economía popular), Carmen
Peredo (FEDECOR), quienes elaboraron un documento político, mas principista,
acerca de las nuevas orientaciones que debía tener la nueva SEMAPA, pero que
carecía de recomendaciones precisas sobre los medios para lograrlo. El
documento finalmente no fue considerado y quedó en el olvido. Sin duda, una de
sus debilidades es que no fue elaborado en el marco de la democracia
asamblearia en la que se había movido la Coordinadora.
Otra discusión fundamental en la Coordinadora fue el
modelo de empresa a constituir; las propuestas iban desde la cooperativización
hasta la autogestión total. La cooperativización se descartó por los “malos
ejemplos” cooperativistas en Cochabamba, como COMTECO o COBOCE, donde bajo el
paraguas cooperativista se han estructurado las nuevas elites regionales (Soto,
2004). Tampoco la autogestión aparecía como opción, dado el protagonismo del
sindicato de trabajadores de la empresa que requería su implementación,
organismo atravesado por la corrupción además de su rol ambiguo en el conflicto
del agua. El proceso culminó el 2001 con la aprobación, mediante Ordenanza
Municipal N° 2742/2001, del nuevo Estatuto Orgánico de SEMAPA, por el cual se
establece que el Presidente nato del Directorio es el Alcalde Municipal, además
de 2 directores institucionales y 4 directores ciudadanos (1 por la zona norte,
1 por la central y 2 por la sud) estos últimos elegidos por voto directo de los
ciudadanos del Cercado inscritos en la Corte Electoral
Departamental[23].
Los institucionales eran 1 por la
Alcaldía y 1 por la Federación de Profesionales de Cochabamba, por
tanto la representación social tenía mayoría. Este modelo, como vimos, de
alguna manera está detrás de los principios establecidos en la actual
Constitución del estado Plurinacional del Estado Plurinacional (CPEP). El 2007,
ya con el gobierno de Evo Morales la presencia institucional fue ampliada a 1
representante de la
Prefectura y 1 por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
Luego de Alvarado "se
suceden dos gerentes generales institucionalizados y varios interinos hasta
fines del 2008 todos destituidos por sombras de corrupción en sus gestiones y
el penúltimo que fue también interino desde fines del 2008 a fines del 2009
destituido por el Alcalde por presiones sindicales" (Anaya, 2010:1).
El año 2009, frente a la presión de organizaciones sociales del agua y
activistas, René Orellana, entonces ministro del reconvertido ministerio de
medio ambiente y agua, aceptó iniciar un radical proceso de reestructuración
alrededor de un plan de emergencia consensuado, que fracasó culminando con la
renuncia del gerente Leonardo Anaya el 2010. En noviembre del 2011 el gerente
nombrado 5 meses antes, Fernando Pérez,
renunció por las presiones desde el gobierno municipal, esta vez bajo
hegemonía del MAS, quienes están interesados en controlar el directorio y la
empresa y Pérez era un obstáculo a este
propósito. Tampoco existe interés por convocar a elecciones para los directores
ciudadanos, ausentes en el directorio desde el 2008.
Hoy, a 11 años de la guerra del agua, la situación de
SEMAPA no ha cambiado mucho.
Espacio de disputa político.
Mientras la prefectura no estuvo bajo dominio del MAS, hasta el 2007, el
representante del gobierno prefectural ante SEMAPA era de la oposición (del
grupo del cap. Manfred Reyes Villa); para neutralizar ese voto, el gobierno decidió
incluir la representación del ministerio del agua en el directorio y otro del
gobierno prefectural. El frustrado plan de reestructuración del 2009 fracasó
por la ambigüedad del gobierno, pues tenían intereses políticos, coyunturales
y/o electorales; había que ganar las elecciones, por tanto SEMAPA era un tema
demasiado conflictivo para enfrentarlo directamente, incluyendo la intervención
gubernamental a la empresa, dado los antecedentes de corrupción y deficiente
manejo, como establece la norma; pero no, mientras el ministerio de agua
apoyaba un plan de reestructuración de SEMAPA, modesto pero que permitía abrir
la posibilidad de una lucha contra la corrupción, mejorar el servicio,
equilibrar sus cuentas y un planificado proceso de reducción del personal[24],
desde el ministerio de economía se obligaba a la empresa a despedir más 150
trabajadores en un lapso de menos de una semana, sin derecho a réplica,
aplicando la ley financial del 2002; más grave aún, días después el ministerio
del trabajo aceptaba una demanda de los trabajadores ordenando su
reincorporación, hecho que generó la renuncia del gerente.
Dependencia de la empresa. La
incoherencia para enfrentar el problema el 2009 permite concluir que el
centralismo en las decisiones ha sido ineficaz para resolver los problemas del
agua en Cochabamba. Con la presencia del gobierno central en el directorio se
ha incrementado la dependencia institucional, a la ya existente con la alcaldía
municipal; el alcalde es presidente nato del directorio, sus presupuestos son
aprobados previamente por el concejo
municipal. La HAM
se ha convertido en uno de los dispositivos por el cual se ha articulado la red
de corrupción en SEMAPA. El alcalde ha utilizado su posición como presidente
del consejo para instrumentalizar decisiones en función de intereses
particulares, desde contratos de obras, hasta contratación de personal.
Corrupción. “En la empresa se afincó la corrupción en todos los niveles” señala
el diagnóstico del ex gerente Anaya (2010:7)[25].
Todo ello, promovido, legitimado desde el sindicato.:[26] “se entró en una vorágine de dar pega a los
conmilitones de las autoridades, el Sindicato retomó la empresa dando apoyo a
cada gerente de turno arrancándole a cambio de su apoyo pegas para sus
parientes y promociones laborales en franca violación de leyes y en otros casos
la a ética....la empresa en un botín político y en un lugar de confrontación
político partidaria, de enriquecimiento ilícito de alcaldes, directores y
gerentes con la complicidad del sindicato de turno (Anaya,2010:2)
Crisis de las fuentes de agua. En
1999 SEMAPA contaba con 798 lts/seg (Crespo, 2003:108) para la ciudad de
Cochabamba. El 2009 llegaba a 977 lts/seg[27]
(Anaya, 2010:6). Las fuentes superficiales hoy se hallan en crisis debido a la
inestabilidad del régimen pluvial: el 2010 Escalerani no superó el 50% de su
capacidad y Wara Wara reportó el nivel más bajo de su historia, mientras que los pozos están disminuyendo su
caudal debido a la “explotación
irracional de los acuíferos del área por parte de Semana y de los lugareños que
han optado por la perforación de pozos para el riego de sus parcelas que antes
de la reforma agraria eran cultivadas a secano.” (Anaya, 2010:6). Lo grave
es que la mayoría de las fuentes superficiales y subterráneas se hallan fuera
de la provincia Cercado, requiriendo por tanto negociar en un contexto cada vez
mas adverso, dado que los municipios vecinos demandan tales fuentes para sus
requerimientos internos. No existen proyectos de corto plazo que resuelvan este
déficit, el proyecto Misicuni, a ser concluido en por lo menos años, si no hay
retrasos, es una salida parcial.
Personal inadecuado y Terciarización.
El personal de la empresa, en general ingresado “por favores de autoridades ejecutivas de la empresa, de miembros del
Directorio, autoridades departamentales y por influencia del sindicato de la
empresa.” (Anaya, 2010:7), no tiene adecuada formación en los cargos que
ocupan. El 2008 SEMAPA contaba con 513 trabajadores, utilizando más del 20% de
los ingresos de la empresa en sueldos y salarios, cuando solo tenían aprobado
alrededor del 12%[28];
para ello se utilizaban partidas de contratación de servicios no personales
(terceros externos) y no para contratar personal permanente, vulnerando normas
vigentes (Anaya, 2010:2-4). Asimismo, las áreas de cortes, lecturas, se hallan
terciarizadas a microempresas, que desarrollan sus actividades bajo condiciones
de flexibilización laboral.
Contaminación de la Planta de Tratamiento de
Aguas Servidas de Alba Rancho. Diseñada para tratar 370 litros/segundo,
el 2010 ingresaban 800 l/s y en época de lluvias más de 1.000 l/s (Anaya,
2010:10)[29];
estas aguas, sin un tratamiento completo,
conteniendo incluso metales pesados provenientes de curtiembres locales,
se las vierte al Río Rocha y/o son usadas por los campesinos vecinos a la Planta para el cultivo de
forrajes y otros productos agrícolas (Anaya, 2010:10).
Indicadores del servicio. En cuanto
a longitud de redes, el 2006 se contaba con 795,05 km lineales de red
de AAPP; para el 2011 solo se había llegado a 844,36 Km ; un incremento
de apenas 6,2 %. Más aún, 50,2% (423,87 Km ) de la tubería de AAPP sigue siendo
de asbesto cemento. Mientras en alcantarillado sanitario, el 2006 existían 832 Km y para el 2011 se incrementó a 910,73 Km ; un incremento
del 9,5 %.
Respecto a las coberturas, en agua potable, para el año
1999, fecha de la concesión privadas, llegaba a 57% de la población (Crespo,
2003); para el 2008 se redujo al 47,83 % y el 2011 al 47, 32 % (Anaya, 2010).
Por su parte en alcantarillado, se pasó de una cobertura del 51,61% el 2008, a 54,2 % el 2011.
Agua no contabilizada. Si bien se habla de pérdidas de
agua del 43,59% (SEMAPA, 2010), existen reportes que este llega al 50%, debido
a fugas, conexiones clandestinas.
Situación económica. En 1997, la empresa tenía una
pérdida de $US 1.4 millones de pérdida (Crespo, 2003); para el 2011 esta llega
Bs 14.822.390,59, esto es 2.12 millones de $US aproximadamente (al cambio 1 $US
= 7 Bs), esto es el 1,4 % de su patrimonio (SEMAPA, 2011).
Ahora bien, por que fracasó la experiencia de SEMAPA como
empresa público estatal?:
- El patrón común del estado boliviano a lo largo de su
historia no solo es su identidad racista (Crespo, 2007 revista; Cossio, 2007), sino
también la organización centralista de las instituciones que estructura,
vinculado a la cultura política jerárquica y caudillista del sistema político
boliviano, incluyendo las organizaciones y movimientos sociales; en Bolivia, es
desde el centro político donde se opera y decide la vida material de los
miembros asociados a un sector, actividad o institución, y el agua no ha
quedado al margen de ello; se esperaba que el gobierno de Evo Morales desmonte
esta ingeniería estatal, por el contrario, fruto del enfoque estadocentrico del
actual gobierno, la tendencia a la centralización se ha acentuado, esta vez en
el ministerio de medio ambiente y agua, desde donde no solo definen el acceso a
créditos, sino que aprueban el presupuesto de la empresa de agua, proceso
lento, tortuoso, y que se ha agravado con la implementación de un conjunto de
leyes, normas para detener la corrupción, promover la transparencia, como la
ley Marcelo Quiroga Santa Cruz. El proceso de cambio solo ha reforzado este
concepto centralista, con los efectos que ello supone. SEMAPA difícilmente
podrá salir de su crisis mientras no tenga la posibilidad de decidir
autónomamente. Pero es más grave aún, como he señalado, existe un segundo nivel
de centralismo que impide toda posibilidad de transformación en la empresa: el
gobierno municipal, otra instancia de aprobación de su presupuesto, y para cuya
institución SEMAPA es considerada parte
de las cuotas de poder de la autoridad de turno, más allá de su ideología y
voluntad personal, y el MAS no ha sido la excepción. No habrá transformación
mientras SEMAPA no se autonomice del gobierno municipal.
- En el momento decisivo, la Coordinadora del Agua
dejó en manos del gerente y la comisión mencionada el proceso de transformación
de la empresa. La comisión luego de producir el documento, se desintegró y fue
Julio Alvarado quien paulatinamente orientó el futuro de la empresa. Con el
ímpetu de la guerra del agua de Cochabamba, la Coordinadora del Agua
se embarcó en canalizar otras demandas, no solo regionales, sino también
nacionales (Salazar, 2011), articulando otras luchas sociales, culminando el
2001 la creación de la Comunal ,
una suerte de plataforma de organizaciones sociales, particularmente
campesinas, indígenas, cocaleras y regantes, de cuya movilización se obtuvo el
proceso de elaboración del reglamento de las leyes de riego y AAPP. Pero ahí se
desgastó la coordinadora, apostando a un escenario nacional, incluso hacer caer
al ex dictador Banzer Suarez, cuando la razón de su existencia estaba en
Cochabamba, en SEMAPA. La
Coordinadora no realizó los suficientes esfuerzos a la reconstrucción
de la empresa del agua cochabambina.
- SEMAPA es un caso donde las luchas tácticas son
abandonadas por las estratégicas. En el momento en el que paulatinamente la Coordinadora se
articuló a un proyecto estatal, a una política de demanda al estado, o
plantearse estrategias de poder estatal, estaba abriendo el paso a su
autodestrucción. La guerra del agua fue un conjunto de luchas tácticas
articuladas, la de los regantes, las de los sistemas comunitarios, la de los
barrios sin agua, la de los vecinos victimas del incremento de tarifas, todas
ellas resistían a unas relaciones especificas de dominación y explotación,
sintetizadas en la Ley
de AAPP y alcantarillado No 2029 y la concesión del servicio a la empresa
transnacional Aguas del Tunari. Desde una visión táctica de la revuelta de
Cochabamba, probablemente lo importante era crear una empresa autónoma, de
abajo arriba, descentralizada, demostrar que es posible una empresa pública que
satisface adecuadamente a sus usuarios, frente al capitalismo corporativista
del agua. Los portavoces de la
Coordinadora , la mayoría provenientes de la izquierda
estadocentrica boliviana, que solo visualizan las luchas sociales en un
horizonte estatal, no lo consideraron suficientemente prioritario[30]
frente a la visión estratégica de trasladar la guerra del agua en un escenario
nacional[31].
De esta visión estatalista de los movimientos sociales, emergió el MAS, sin
duda.
- La
Coordinadora no operacionalizó una idea de autogestión en la
empresa; la experiencia del sindicalismo has sido la cogestión, sea el 52
movimientista, el 70' de la izquierda nacional, y el 82' de la UDP , donde representantes del
sector cogestionan la empresa, con mayor o dominio en el directorio, y por otro
lado realizan control social, todo esto dentro una cultura política
autoritaria, dado la hegemonía de los partidos marxistas en su seno. El
sindicato de SEMAPA, que era el llamado a cumplir protagonismo en una
estrategia autogestionaria, estaba atravesado por la corrupción, clientelismo y
caudillismo político.
- Paulatinamente luego de la salida de la empresa, se fue
elitizando el sistema de decisiones dentro la Coordinadora ,
contradiciendo la lógica asamblearia de la fase de resistencia. En relación a
la empresa, la discusión sobre el futuro modelo no fue suficientemente amplia
con la población, pues las prioridades eran otras, como hemos visto. De esta
manera paulatinamente, los viejos poderes locales vinculados a la empresa
fueron reinventándose, reproduciendo la vieja historia de utilizar la empresa
como una empresa pública para intereses particulares, su estructura corrupta
nuevamente se fortaleció en un nuevo contexto, esta vez legitimado por la
participación y control social, mas aun incorporando a estos a su dinámica de
funcionamiento.
CONCLUSIONES
1. La estatalización del agua es parte de una estrategia biopolítica de control de la vida, donde el estado junto a las corporaciones tienen dominio y controlan la base la vida, esto es el agua y sus servicios. A partir del 2000 han emergido en América Latina los llamados "gobiernos progresistas", iniciado con Venezuela, luego Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Paraguay. Como ideología tienen, matices más o menos, una combinación de discursos nacionalistas, izquierdistas e indigenistas, pero orientada a fortalecer el estado, la estatalización de la gestión pública, el creciente control estatal de los RRNN y la vida social y económica. Pablo Dávalos los llama estados posneoliberales (Dávalos, 2011). Su función es continuar el neoliberalismo pero promovido desde estados autoritarios y caudillistas.
2. La estatalización del
agua a través de la creación del ministerio del agua, la constitucionalización
del DDHH al agua, la estatalización de los usos y costumbres vía derechos, la
paulatina expansión de los modelos público estatales y debilitamiento de los
sistemas comunitarios de gestión del agua y sus servicios, forma parte de una
estrategia estatal de legibilizar[32] la interrelación sociedad y agua. Legibilizar
de aquellos territorios, ecosistemas, poblaciones, organizaciones sociales,
donde hasta el momento el estado y la burocracia hidráulica no había ingresado,
por tanto no habían sido incorporados al horizonte de disciplina y control de
los poderes estatales[33]; En el sector riego, el reconocimiento legal
de derechos de uso a través de los registros y licencias para los sistemas
comunitarios/asociativos de riego y AAPP, los incorpora también a los deberes
frente al estado; aguas que nunca fueron utilizadas industrialmente por el
estado en gran escala son incluidos en el “gran salto industrial”; ecosistemas
acuáticos o de importancia en el régimen hídrico y de lluvias en otros
departamentos, normalmente ubicados en áreas protegidas y territorios
indígenas, como el TIPNIS (sarela y cia) donde nunca hubo presencia material
del estado, hoy son puestos a disposición para la construcción de carretas,
explotación minera, hidrocarburífera, forestal.
3. La estatalización no es contraria a la participación
privada y depender de la cooperación internacional para invertir en el sector,
en las condiciones establecidas por estas. El gobierno de Evo Morales está
embarcado en unas estrategias de mercantilización del agua y sus servicios, a
través del “gran salto industrial”, estrategia basada en asociaciones público probadas,
pero cuya fuente energética, medio de transporte, fuente de aprovisionamiento
es el agua; mega presas hidroeléctricas, minería, hidrocarburos, demanda o se
basa en la explotación de este bien común. Asimismo, la constitución del estado
plurinacional boliviano promueve la participación privada vía empresa mixta,
terciarizacion y no detiene formas travestidas de privatización y
mercantilización del agua, como los mercados camuflados de agua entre los
regantes.
El año 2006, desde activistas y técnicos relacionados con
el sector, se propuso al gobierno buscar alternativas para financiar el acceso
universal al agua, orientado a paulatinamente dejar de depender de la
cooperación y sus condicionalidades; una de ellas era utilizar un porcentaje del
IDH exclusivamente a la universalización del servicio de agua y saneamiento; el
argumento era que invertir en el sector implicaba contar con una población
saludable, con un efecto sinérgico sobre las actividades económicas y
productivas, en el corto plazo. La propuesta nunca fue considerada y por el
contrario, como hemos visto, se ha institucionalizado que estos proyectos sean
financiados vía endeudamiento o donación. La estatalización del agua en Bolivia
no es autónoma económicamente, está subordinada a los ciclos de la cooperación[34].
Pero también dependen de sus prioridades: hoy si no se incluye medidas de
adaptación al cambio climático en un proyecto de agua, tiene pocas chances de
ser aprobado, antes fue género, medio ambiente, etc. Y principalmente sus
condicionalidades relacionadas con las nuevas formas de privatización y
mercantilización del agua y sus servicios; implica también asumir lenguajes y
enfoques provenientes del discurso del desarrollo sostenible, que solo
legitiman estos procesos: el DDHH al agua, GIRH, manejo integral de cuencas,
adaptación al cambio climático.
4. Pero,
todos estos proyectos hiper – modernistas debido a los impactos, desigualdades,
que genera, dan lugar a nuevos escenarios de resistencia y luchas sociales. Son
los afectados que junto ONGs y activistas organizaron durante la cumbre de
Tiquipaya el 2010 la mesa 18, y expresan lo que el mismo James C
Scott: estos esfuerzos están condenados
al fracaso porque el centro, esto es el estado, no es capaz de capturar la
complejidad social en la periferia Scott, 1998). Ahora bien, si el
fortalecimiento del estado como relación de dominación, dispositivo de control
y vigilancia, es la tendencia dominante, y legitimada por la izquierda
estadocéntrica boliviana, desde las resistencias sociales se plantea el debate
acerca de la pertinencia de continuar apostando por legitimar una política
estadocentrica del agua, o más bien fortalecer lo público fuera o más allá del
dualismo estatal-privado, desde la autonomía y descentralización. Dentro el
primer enfoque podemos ubicar la afirmación de Boaventura de Souza “el Estado es un animal extraño, mitad ángel,
mitad monstruo, pero sin él muchos otros
monstruos andarían sueltos, insaciables en busca de ángeles indefensos. Mejor
Estado, siempre; menos Estado, nunca”. De las segunda, es una tarea a
construir.
5. Una apostilla sobre el concepto de burocracia
hidráulica. Las burocracias hidráulica o hidrocracias son visibles en países
donde el estado es fuerte históricamente, como México o Uruguay; en Bolivia el
proyecto estadocentrico de Evo está estructurando esta burocracia hídrica. En
países con estado débil como el caso boliviano, la burocracia hídrica no tiene
las connotaciones que tiene en Montevideo, por ejemplo, donde la larga
tradición estatalista, con discurso civilizatorio alrededor del agua, ha
estructurado una burocracia hidráulica estatal muy fuerte; en Uruguay 15% de la
población trabaja en una institución estatal. En casos como el boliviano la
burocracia hidráulica emerge desde el mundo de la cooperación internacional,
vía cooperación bilateral, ONGs, universidades. Hoy, el proceso de
estatalización del agua en el cual se encuentra embarcado el gobierno actual,
como parte del “gran salto industrial”, se está implementando también una burocracia
hidráulica estatal. Y uno de los mecanismo sin duda será la aplicación del DDHH
al agua dentro la política pública, el DDHH al agua es una competencia estatal
en su aplicación, lo establece así la resolución de NNUU, por tanto su
aplicación requerirá estructurar burocracias hidráulicas, con alto poder de
decisión.
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la cuestión nacional en América Latina”, en El
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Rico.
[1]
Documento elaborado en el marco del proyecto de investigación comparativa de 'Instituciones, Normas y Políticas del Agua
en la Región Andina'
(INPA), un proyecto de conocimiento de Concertación (www.concertacion.info), coordinado por
la Universidad
de Wageningen. Agradezco a Edwin Rap, por haberme dado la oportunidad de
elaborar este texto.
[2]
René Zavaleta Mercado, el cientista social más influyente en las ciencias
sociales del país en el S XX, de formación marxista, afirmaba en 1981 "para nosotros, los bolivianos, al menos, la
formación del estado nacional y de la nación misma es algo no concluido en
absoluto" (Zavaleta, 1990-1981:1).
[3] Entendida como articulación de principios de
privatización y comercialización de los recursos hídricos y sus servicios
(Bakker, 2002).
[4]
Países como China, Cuba, donde
el estado tiene control total de los RRNN y su población, han estructurado
contratos con compañías multinacionales de agua bajo la modalidad de
asociaciones público-privadas.
[5]
Artículo 376.
Los recursos hídricos de los ríos, lagos y lagunas que conforman las
cuencas hidrográficas, por su potencialidad, por la variedad de recursos
naturales que contienen y por ser parte fundamental de los ecosistemas, se
consideran recursos estratégicos para el desarrollo y la soberanía boliviana.
[6]
En minería, solo la mina San
Cristóbal, propiedad de la empresa Sumitomo, demanda casi 50000 m3 de agua
(FRUTCAS/FSUMCAS/CGIAB, 2009)
[7]
Actualmente los regantes, en realidad su líder máximo, ha perdido tal acceso, y
mientras se escribe este texto, la
FEDECOR está en proceso de ser recuperada como organización
funcional al gobierno.
[8] La
política de demanda son aquellas acciones orientadas a mejorar las prácticas
de los estados,
las empresas y la vida cotidiana, sea a través de la influencia o utilizando el poder del Estado
para lograr efectos de la irradiación (Day, 2005). El mecanismo por excelencia para la política de demanda son los derechos.
las empresas y la vida cotidiana, sea a través de la influencia o utilizando el poder del Estado
para lograr efectos de la irradiación (Day, 2005). El mecanismo por excelencia para la política de demanda son los derechos.
[9]
El mayor ejemplo es el mismo presidente Evo Morales, quien es presidente de las
6 federaciones cocaleras desde hace mas de 15 años.
[10]
Nocion proveniente de la cosmovisión andina, y que circula entre los
movimientos con influencia indigenistas, la idea que la Pachamama es un ser vico
viva y debemos tener una relación de reciprocidad con ella, rápidamente asumida
por los movimientos ecologistas y ONG ecologistas, algunas de origen “new age”.
[11]
El DDHH al agua no formaba parte de la agenda de la guerra del agua de
Cochabamba, fue un tema introducido por las ONGs dentro el movimiento
del agua en Bolivia; al respecto ver Crespo, 2011ª. (en preparación).
[12]
El enfoque estadocéntrico de la
gestión del agua es muy claro en el capítulo Quinto sobre Recursos Hídricos, de
la CPEP El
art. 374.I especifica que “el Estado
protegerá y garantizará el uso prioritario del agua para la vida. Es deber del
Estado gestionar, regular, proteger y planificar el uso adecuado y sustentable
de los recursos hídricos, con participación social, garantizando el acceso al
agua a todos sus habitantes. La ley establecerá las condiciones y limitaciones
de todos los usos”.
[13] Articulo 20
I.
Toda persona tiene derecho
al acceso universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable,
alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones.
II.
Es responsabilidad del
Estado, en todos sus niveles de gobierno, la provisión de los servicios básicos
a través de entidades públicas, mixtas, cooperativas o comunitarias. En los
casos de electricidad, gas domiciliario y telecomunicaciones se podrá prestar
el servicio mediante contratos con la empresa privada. La provisión de
servicios debe responder a los criterios de universalidad, responsabilidad,
accesibilidad, continuidad, calidad, eficiencia, eficacia, tarifas equitativas
y cobertura necesaria; con participación y control social.
III.
El acceso al agua y alcantarillado
constituyen derechos humanos, no son objeto de concesión ni privatización y
están sujetos a régimen de licencias y registros, conforme a ley.
Artículo 373.
I. El agua constituye un derecho
fundamentalísimo para la vida, en el marco de la soberanía del pueblo. El
Estado promoverá el uso y acceso al agua sobre la base de principios de
solidaridad, complementariedad, reciprocidad, equidad, diversidad y
sustentabilidad.
[14] Para el caso de México, la
estructuración y reproducción de las burocracia hidráulica o hidrocracia, ver
Rap, E., P. Wester and L. Nereida Pérez-Prado, 2004; Wester, P.; Rap, E. and Vargas‐Velázquez,
S. 2009
[15]
Aunque hay quienes sostienen que en realidad fue idea de un miembro del equipo
técnico del agua, posteriormente viceministro (J. Pérez; comunicación
personal).
[16]
Algunos activistas del agua, como Oscar Olivera defendían la necesidad de
mantener la autonomía del movimiento del agua, aunque apoyando el proceso. Hoy
este sector es parte de la oposición al gobierno de evo Morales
[17]
Como denunció la directiva de la
FEJUVE El Alto, el ex presidente Abel Mamani no puso a
consideración de las instancias de deliberación y decisión de la organización
vecinal su decisión de aceptar el cargo de ministro, por lo que fue
desconocido; este hecho reproduce una práctica autoritaria común de los
liderazgos de las organizaciones sociales en el país.
[18]
A pesar que buena parte de sus bases, en el valle de Cochabamba, tiene simpatía
con Manfred Reyes Villa y sectores conservadores de la sociedad cochabambina.
[19]
Se introduce en la CPE las resoluciones del
convenio 169 de la OIT
y la resolución de NNUU sobre pueblos indígenas, ratificados por la Ley de los Derechos de los Pueblos Indígenas,
aprobada el 2007.
[20] Artículo 241
I. El pueblo soberano, por
medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las
políticas públicas.
II. La sociedad civil
organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles
del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que
administren recursos fiscales.
III. Ejercerá control
social a la calidad de los servicios públicos.
IV. La Ley establecerá el marco
general para el ejercicio del control social.
V. La sociedad civil se organizará para definir
la estructura y composición de la
participación y control social.
VI. Las entidades del
Estado generarán espacios de participación y control por parte de la sociedad.
[21] “La población tiene
derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e
informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del
medio ambiente.” (Artículo 341)[21]
“III. La gestión y administración de los
recursos naturales se realizará garantizando el control y la participación
social en la toma de decisiones” (Art. 351).
[22] El proyecto
Municipal Service Project está estudiando estos temas en el caso de Montevideo
[23] Inicialmente el sindicato era miembro nato, pero fue
excluido dada la evidente corrupción en sus direcciones.
[24] Se redujeron gastos asociados a la contratación de
servicios y consultorías innecesarios, se eliminó un Bono de Agua del que
gozaban los trabajadores incluyendo a jubilados, se redujo el Bono de Té de Bs
450/mes por un Servicio de Té de Bs 8/día trabajado -bono que se pagaba aún si
el empleado estaba de vacaciones.
[25] “Personal de
campo que postergaba el trabajo rutinario de la semana para ejecutarlo en fines
de semana y así percibir pagos del doble o triple de su salario tal como lo
establece la Ley General
del Trabajo. En niveles intermedios se cobra comisiones para acelerar trámites
administrativos como los de conexiones nuevas, disminuir consumos de agua y
otros. En niveles superiores en los grandes contratos de ejecución de obras,
contratación de seguros, compra de insumos químicos para el tratamiento de
aguas etc.” (Anaya, 2010:7).
[26] El Sindicato de SEMAPA “ha cogobernado en la empresa con todos los gerentes brindando su apoyo
incondicional a cambio de favores personales tales como la contratación de sus
hijos, promociones de niveles salariales estando declarados en comisión, pago
de vacaciones no utilizadas, realizando cobros ilegales a sus afiliados a
través de la caja de la empresa y otros.” (Anaya, 2010:7).
[27] 770 lts/seg. entre fuentes superficiales y
subterráneas proveían y adicionalmente la empresa Misicuni dota 250 lts/seg
(Anaya, 2010:6).
[28]
El 2007 se llegó a 558 empleados.
[29]
La alcaldía municipal no asume sistema pluvial como su competencia, por tanto
la población en general evacua sus aguas pluviales al alcantarillado (Anaya,
2010:10), aunque no se cuenta con un registro oficial.
[30]
En el caso de Oscar Olivera, que venía del maoísmo, la guerra del agua fue una
escuela que lo aproximó a visiones autónomas.
[31]
La guerra del gas es probablemente la escala nacional de las luchas previas,
incluida la COMUNAL ,
pero esta es otra historia.
[32]
Para James C. Scott, la legibilidad de la sociedad es un problema central en la
estructuración del estado; este busca crear orden en el caos aparente
imponiendo un orden centralizado y burocrático, mediante la estandarización de
las cosas (personas, pueblos objetos transacciones), simplificándolas y
homogeneizándolas, de modo que
puedan contados, regulados, controlados, Forma parte de los intentos del Estado
para monitorear, registrar y controlar la tierra y sus habitantes. Más aún, nos
dice Scott, la legibilidad de la sociedad brinda al estado la posibilidad de
ingenierías sociales de gran escala, megaproyectos hipermodernistas (Scott, 1998).
[33]
El TIPNIS es el último ejemplo de acción directa para
evitar la legibilidad, pues detrás del lenguaje de los derechos con los que los
indígenas resistieron a la construcción de la carretera que atravesaba por el
territorio indígena, está la defensa de su autonomía como pueblos y culturas,
el bien más preciado que les permite reproducirse e interactuar con otros, como
tales; varias comunidades del TIPNIS no son visibles al estado, por su
tendencia a evitar el contacto externo. La presencia del estado en la región a
través de la carretera y en nombre de los derechos, permitirá contarlos,
organizarlos, vigilarlos, en suma legibilizarlos.
[34]
La cooperación holandesa se está retirando de Bolivia, dejando un vacio en el
financiamiento al sector.
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